Segnalazione di condotte illecite (whistleblowing)

Nel contesto lavorativo possiamo venire a conoscenza di fatti e condotte scorrette, che possono danneggiare l’interesse pubblico e l’immagine dell’Università di Verona.
Chi segnala circostanze di cattiva amministrazione, possibili conflitti di interessi o presunti episodi di corruzione, dà prova di una condotta eticamente corretta e contribuisce a prevenire ulteriori fenomeni corruttivi.
Il Legislatore con il Decreto Legislativo 10 marzo 2023, n. 24, che recepisce in Italia la Direttiva (UE) 2019/1937, ha provveduto a modificare la precedente disciplina (cfr. Legge 179/2017), approntando un sistema di tutele maggiori per il soggetto che segnala illeciti (whistleblower è il termine anglosassone divenuto d’uso comune).
L’Autorità Nazionale Anticorruzione per meglio chiarire la portata degli interventi normativi, ha adottato delle apposite “Linee Guida in materia di protezione delle persone che segnalano violazioni del diritto dell’Unione e protezione delle persone che segnalano violazioni delle disposizioni normative nazionali”.

Chi può segnalare

I soggetti che possono inoltrare le segnalazioni e che sono coperti dalle tutele di seguito descritte, sono tutti i soggetti che si trovano, anche solo temporaneamente, in rapporto di  lavoro con l’Università di Verona, anche se non rivestono la qualifica di dipendenti, nonché coloro il cui rapporto sia cessato o che siano in periodo di prova (ad es.: gli studenti, i volontari, i tirocinanti, i lavoratori autonomi, i collaboratori a qualsiasi titolo, i liberi professionisti, i consulenti, i soggetti con funzioni di amministrazione, direzione, controllo, vigilanza o rappresentanza, anche qualora tali funzioni siano esercitate in via di mero fatto).

Tutele per chi segnala: divieto di ritorsione e tutela della riservatezza

Chi segnala non può subire ritorsioni, né alcun tipo di comportamento, atto od omissione, anche solo tentato o minacciato, posto in essere in ragione della segnalazione, della denuncia all’autorità giudiziaria o contabile o della divulgazione pubblica e che provoca o può provocare alla persona segnalante o alla persona che ha sporto la denuncia, in via diretta o indiretta, un danno ingiusto (ad es.: licenziamento, retrocessione di grado, mancata promozione, riduzione dello stipendio, modifica dell’orario di lavoro, referenze negative, intimidazione, molestie, discriminazione, risoluzione anticipata di un contratto di lavoro a termine).
Tali tutele sono riconosciute anche anche a quei soggetti diversi dal segnalante che potrebbero essere destinatari di ritorsioni, anche indirette, in ragione del ruolo assunto nell’ambito del processo di segnalazione, divulgazione pubblica o denuncia e/o del particolare rapporto che li lega al segnalante o denunciante; ad esempio:

• Facilitatore: persona fisica che assiste il segnalante nel processo di segnalazione, operante all’interno del medesimo contesto lavorativo e la cui assistenza deve essere mantenuta riservata (ad es.: il facilitatore potrebbe essere il collega di un ufficio diverso da quello di appartenenza del segnalante che assiste quest’ultimo nel processo di segnalazione in via riservata, cioè senza divulgare le notizie apprese o un collega che riveste anche la qualifica di sindacalista, senza spendere la sigla sindacale).
• Persone del medesimo contesto lavorativo del segnalante che sono legate ad essi da uno stabile legame affettivo o di parentela entro il quarto grado (ad es.: colleghi, ex-colleghi, collaboratori che abbiano un legame di parentela o uno stabile legame affettivo con il segnalante, in primis coloro che hanno un rapporto di convivenza con il segnalante).
• Colleghi di lavoro del segnalante che lavorano nel medesimo contesto lavorativo della stessa e che hanno con detta persona un rapporto abituale e corrente.
• Enti di proprietà - in via esclusiva o in compartecipazione maggioritaria di terzi - del segnalante (ad es.: imprese che forniscono beni o servizi per l’Ateneo nelle quali il segnalante è titolare di quote di partecipazione al capitale sociale).
• Enti presso i quali il segnalante lavora.
• Enti che operano nel medesimo contesto lavorativo del segnalante (ad es.: ove un dipendente di uno degli enti che hanno stipulato una convenzione per la gestione associata di un servizio, segnali violazioni compiute, nell’ambito della gestione dello stesso servizio, da un ente associato).

Sono previste forti tutele della riservatezza di chi segnala: l’identità della persona segnalante e qualsiasi altra informazione da cui può evincersi, direttamente o indirettamente, tale identità non possono essere rivelate, senza il consenso espresso della stessa persona segnalante, a soggetti diversi dal RPCT e dai funzionari dell’UO Anticorruzione e Trasparenza autorizzati a ricevere e a dare seguito alle segnalazioni. Nell’ambito del procedimento penale, l'identità della persona segnalante è coperta dal segreto nei modi e nei limiti previsti dall’articolo 329 del codice di procedura penale (“Obbligo del segreto”: regola generale che limita la conoscibilità dei fatti durante le indagini: tutti gli atti di indagine sono coperti dal segreto fino a quando l’indagato non ne possa avere conoscenza).
Nell'ambito del procedimento dinanzi alla Corte dei conti, l'identità della persona segnalante non può essere rivelata fino alla chiusura della fase istruttoria.
Nell'ambito del procedimento disciplinare, l’identità della persona segnalante non può essere rivelata, ove la contestazione dell’addebito disciplinare sia fondata su accertamenti distinti e ulteriori rispetto alla segnalazione, anche se conseguenti alla stessa. Qualora la contestazione sia fondata, in tutto o in parte, sulla segnalazione e la conoscenza dell'identità della persona segnalante sia indispensabile per la difesa dell'incolpato, la segnalazione sarà utilizzabile ai fini del procedimento disciplinare solo in presenza del consenso espresso della persona segnalante alla rivelazione della propria identità.
La segnalazione è sottratta sia all’accesso documentale che all’accesso civico, previsti dagli articoli 22 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241, nonché dagli articoli 5 e seguenti del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33.
Le segnalazioni e la relativa documentazione sono conservate per il tempo necessario al trattamento della segnalazione e comunque non oltre 5 anni a decorrere dalla data della comunicazione dell’esito finale della procedura di segnalazione.

Importante: tutte le tutele richiamate NON sono più garantite quando sia stata accertata, anche con sentenza di primo grado, la responsabilità penale della persona segnalante per i reati di diffamazione o di calunnia o comunque per i medesimi reati commessi con la denuncia all’autorità giudiziaria o contabile ovvero la sua responsabilità civile, per lo stesso titolo, nei casi di dolo o colpa grave. In questi casi alla persona segnalante o denunciante è irrogata una sanzione disciplinare.

Qualora si ritenga di aver subito delle ritorsioni per la segnalazione fatta, il diretto interessato deve rivolgersi all’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) che può avvalersi, per quanto di rispettiva competenza, della collaborazione dell'Ispettorato della funzione pubblica e dell'Ispettorato nazionale del lavoro. L’ANAC deve accertare che il comportamento (atto o omissione) ritenuto ritorsivo sia conseguente alla segnalazione, denuncia o divulgazione. Una volta che il segnalante provi di aver effettuato una segnalazione in conformità alla normativa e di aver subito un comportamento ritenuto ritorsivo, spetta al datore di lavoro l’onere di provare che tale comportamento non è in alcun modo collegato alla segnalazione.

Cosa si può segnalare

Sono oggetto di segnalazione le informazioni (compresi i fondati sospetti) sulle violazioni di disposizioni normative nazionali o dell’Unione Europea che ledono l’interesse pubblico o l’integrità dell’Università di Verona. Le informazioni possono riguardare sia le violazioni già commesse, sia quelle non ancora commesse che il segnalante, ragionevolmente, ritiene potrebbero esserlo sulla base di elementi concreti, ma anche le informazioni o gli elementi che riguardano condotte volte ad occultare le violazioni (ad es.: attività volte all’occultamento o alla distruzione di prove circa la commissione della violazione).
In particolare sono oggetto di segnalazione le informazioni riguardanti:

• Illeciti amministrativi, contabili, civili o penali;
• Illeciti che rientrano nell’ambito di applicazione degli atti dell’Unione europea o nazionali relativi ai seguenti settori: appalti pubblici; servizi, prodotti e mercati finanziari e prevenzione del riciclaggio e del finanziamento del terrorismo; sicurezza e conformità dei prodotti; sicurezza dei trasporti; tutela dell’ambiente; radioprotezione e sicurezza nucleare; sicurezza degli alimenti e dei mangimi e salute e benessere degli animali; salute pubblica; protezione dei consumatori; tutela della vita privata e protezione dei dati personali e sicurezza delle reti e dei sistemi informativi;
• atti od omissioni che ledono gli interessi finanziari dell’Unione;
• atti od omissioni riguardanti il mercato interno;
• atti o comportamenti che vanificano l’oggetto o la finalità delle disposizioni di cui agli atti dell’Unione.

Non esiste una lista dettagliata di fatti, situazioni o reati che possono essere segnalati: i fatti corruttivi o illeciti comprendono l’abuso di poteri per ottenere vantaggi privati, il cattivo funzionamento o l’inquinamento dell’azione amministrativa dall’esterno, favoritismi e comportamenti che contrastano con la cura dell’interesse pubblico e minano la fiducia dei cittadini nell’imparzialità della pubblica amministrazione.
Comprendono anche sprechi, nepotismo, demansionamenti, reiterato mancato rispetto dei tempi dei procedimenti amministrativi, assunzioni non trasparenti, irregolarità contabili, false dichiarazioni, violazione delle norme ambientali e di sicurezza sul lavoro.

Importante: il danno o il potenziale danno deve essere di natura pubblica, pertanto la segnalazione non può riguardare lamentele o rivendicazioni di carattere personale.

Cosa NON si può segnalare

Non sono ricomprese tra le informazioni sulle violazioni segnalabili o denunciabili:

• le notizie palesemente prive di fondamento
• le informazioni che sono già totalmente di dominio pubblico
• le informazioni acquisite solo sulla base di indiscrezioni o vociferazioni scarsamente attendibili (ad es.: voci di corridoio)
• le contestazioni, rivendicazioni o richieste legate ad un interesse di carattere personale della persona segnalante che attengono esclusivamente ai propri rapporti individuali di lavoro o di impiego pubblico, ovvero inerenti ai propri rapporti di lavoro o di impiego pubblico con le figure gerarchicamente sovraordinate (ad es.: le segnalazioni riguardanti vertenze di lavoro, discriminazioni tra colleghi, conflitti interpersonali tra la persona segnalante e un altro lavoratore)

Canali di segnalazione

Il Legislatore ha previsto un sistema diversificato di presentazione delle segnalazioni. In primo luogo ha disposto che le segnalazioni debbano essere presentate mediante il “canale interno” dell’Ateneo.
Solo ove si verifichino particolari condizioni specificamente previste dal legislatore, allora i segnalanti possono fare ricorso al “canale esterno” attivato presso ANAC.
Allo stesso tempo il legislatore, nell’ottica di consentire di scegliere il canale di segnalazione più adeguato in funzione delle circostanze specifiche del caso, e quindi di garantire una più ampia protezione, ha previsto anche la possibilità di effettuare una divulgazione pubblica o la denuncia all’Autorità giudiziaria o contabile. Anche in tali casi è necessario ricorrano particolati condizioni.

Segnalazione interna

La segnalazione interna può essere presentata secondo le seguenti modalità:

1. in forma digitale scritta, accedendo alla Piattaforma messa a disposizione dall’Ateneo attraverso il seguente link https://univr.segnalazioni.net
2. in forma digitale vocale, accedendo alla Piattaforma di cui sopra e registrando la segnalazione vocale alla quale verrà applicata una distorsione della voce (si avranno a disposizione 20 minuti di registrazione
3. concordando telefonicamente un incontro con il RPCT al numero 045 802 8777 / -8589.

La piattaforma, gestita da DigitalPA, soggetto terzo rispetto all’Università e su propri server, garantisce la piena conformità alle previsioni di legge e alle indicazioni dell’ANAC: pertanto la riservatezza dell’identità della persona segnalante, del facilitatore, della persona coinvolta e della persona comunque menzionata nella segnalazione, nonché del suo contenuto e documentazione, sono protetti mediante strumenti di crittografia e alterazione digitale della voce in caso di segnalazione orale registrata.

La piattaforma consente di effettuare segnalazioni registrandosi mediante la creazione di un username e di una password. È consentita la possibilità di effettuare segnalazioni anche senza la registrazione, ma per poter beneficiare delle tutele previste dalla normativa in materia di Whistleblowing l’utente dovrà identificarsi inserendo i propri dati nell’apposita sezione.

N.B.: nel caso di invio di segnalazioni senza previa registrazione, si raccomanda di conservare i codici di accesso alla segnalazione generati al termine della procedura di inserimento della stessa in piattaforma, in quanto, in caso di smarrimento di tali codici, non sarà più possibile accedere alla segnalazione.

Per maggiori informazioni sull’utilizzo della piattaforma è possibile consultare il Manuale del segnalante disponibile nella versione più aggiornata direttamente all’interno della piattaforma.

Perventua la segnalazione al Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza (RPCT), quest’ultimo:

• rilascia al segnalante un avviso di ricevimento della segnalazione entro 7 giorni dalla data di ricezione;
• effettua un esame preliminare della segnalazione per valutare la sussistenza dei requisiti essenziali e per valutarne l’ammissibilità al fine di poter accordare al segnalante le tutele previste dalla legge (attività che si conclude di norma entro 15 giorni dall’avviso di ricevimento della segnalazione). Per effettuare tale valutazione il RPCT verifica l’eventuale manifesta infondatezza della segnalazione per l’assenza di elementi di fatto idonei a giustificare accertamenti e l’eventuale genericità del contenuto della segnalazione, se tale da non consentire la comprensione dei fatti ovvero se corredata da documentazione non appropriata o inconferente;
• ove quanto segnalato non sia adeguatamente circostanziato, può chiedere elementi integrativi al segnalante con il quale mantiene interlocuzioni costanti mediante mail o recapiti telefonici, o anche di persona, ove il segnalante abbia richiesto un incontro diretto;
• in caso di manifesta ed evidente infondatezza della segnalazione la archivia e ne dà comunicazione al segnalante;
• se la segnalazione è ammissibile e qualificabile come whistleblowing, avvia l’istruttoria interna sui fatti o sulle condotte segnalate per valutare la sussistenza degli stessi, rispettando la tutela della riservatezza. Per meglio valutare i fatti può acquisire chiarimenti, ad esempio disponendo l’audizione del segnalante e di eventuali altri soggetti interessati (attività che si conclude di norma entro 3 mesi dall’avviso di ricevimento della segnalazione);
• all’esito dell’istruttoria fornisce un riscontro al segnalante, dando conto delle misure previste o adottate o da adottare per dare seguito alla segnalazione e dei motivi della scelta effettuata.

Il Responsabile della Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza per la gestione dell’istruttoria connessa alla segnalazione si avvale della collaborazione del team di supporto dell’Area Trasparenza e Protezione Dati.

Cosa deve contenere la segnalazione

È necessario che la segnalazione sia il più possibile circostanziata al fine di consentire una corretta istruttoria sui fatti da parte del RPCT.
In particolare è necessario che risultino chiare:

• l’identità del segnalante e la qualifica ricoperta all’interno dell’Ateneo (tale informazione è indispensabile per poter qualificare il segnalante come Wistleblower; le segnalazioni anonime saranno trattate, ma non potranno essere ricondotte nell’alveo della disciplina del Whistleblower)
• le circostanze di tempo e di luogo in cui si è verificato il fatto oggetto della segnalazione
• la descrizione dettagliata della violazione
• le generalità o altri elementi che consentano di identificare il soggetto cui attribuire i fatti segnalati

È utile anche allegare documenti che possano fornire elementi di fondatezza dei fatti oggetto di segnalazione, nonché l’indicazione di altri soggetti potenzialmente a conoscenza dei fatti.

Importante: non potranno essere prese in considerazione le segnalazioni estranee alla sfera di competenza dell’Ateneo o manifestamente infondate, per l’assenza di elementi di fatto idonei a giustificare accertamenti, quando non sussistano presupposti di legge per l’applicazione della sanzione o quando perseguano l’unica finalità di nuocere o arrecare molestia ad altri.

Segnalazione ad ANAC

I segnalanti possono utilizzare il canale esterno messo a disposizione dall’ANAC solo se:

• non è prevista, nell’ambito del contesto lavorativo, l’attivazione obbligatoria del canale di segnalazione interna ovvero questo, anche se obbligatorio, non è attivo o, anche se attivato, non è conforme a quanto richiesto dalla legge;
• la persona segnalante ha già effettuato una segnalazione interna e la stessa non ha avuto seguito;
• la persona segnalante ha fondati motivi di ritenere che, se effettuasse una segnalazione interna, alla stessa non sarebbe dato efficace seguito ovvero che la stessa segnalazione potrebbe determinare un rischio di ritorsione;
• la persona segnalante ha fondato motivo di ritenere che la violazione possa costituire un pericolo imminente o palese per il pubblico interesse.

Divulgazione pubblica

Divulgare pubblicamente vuol dire rendere di pubblico dominio informazioni sulle violazioni tramite la stampa o mezzi elettronici o comunque tramite mezzi di diffusione in grado di raggiungere un numero elevato di persone.
I segnalanti possono effettuare direttamente una divulgazione pubblica quando:

• la persona segnalante ha previamente effettuato una segnalazione interna ed esterna ovvero ha effettuato direttamente una segnalazione esterna e non è stato dato riscontro entro i termini stabiliti in merito alle misure previste o adottate per dare seguito alle segnalazioni;
• la persona segnalante ha fondato motivo di ritenere che la violazione possa costituire un pericolo imminente o palese per il pubblico interesse;
• la persona segnalante ha fondato motivo di ritenere che la segnalazione esterna possa comportare il rischio di ritorsioni o possa non avere efficace seguito in ragione delle specifiche circostanze del caso concreto, come quelle in cui possano essere occultate o distrutte prove oppure in cui vi sia fondato timore che chi ha ricevuto la segnalazione possa essere colluso con l'autore della violazione o coinvolto nella violazione stessa.

Non è punibile chi riveli o diffonda informazioni sulle violazioni coperte dall’obbligo di segreto, diverso da quello professionale forense e medico, o  relative alla tutela del diritto d’autore o alla protezione dei dati personali ovvero se, al momento della segnalazione, denuncia o divulgazione, aveva ragionevoli motivi di ritenere che la rivelazione o diffusione delle informazioni fosse necessaria per effettuare la segnalazione e la stessa è stata effettuata nelle modalità richieste dalla legge.

Sanzioni

Fermi restando gli altri profili di responsabilità, l’ANAC applica ai responsabili di violazioni alle ricordate disposizioni di legge le seguenti sanzioni amministrative pecuniarie:

• da 10.000 a 50.000 euro quando accerta che sono state commesse ritorsioni o quando accerta che la segnalazione è stata ostacolata o che si è tentato di ostacolarla o che è stato violato l’obbligo di riservatezza;
• da 10.000 a 50.000 euro quando accerta che non sono stati istituiti canali di segnalazione, che non sono state adottate procedure per l’effettuazione e la gestione delle segnalazioni ovvero che l’adozione di tali procedure non è conforme alla legge, nonché quando accerta che non è stata svolta l’attività di verifica e analisi delle segnalazioni ricevute;
• da 500 a 2.500 euro, nel caso di perdita delle tutele, salvo che la persona segnalante sia stata condannata, anche in primo grado, per i reati di diffamazione o di calunnia o comunque per i medesimi reati commessi con la denuncia all’autorità giudiziaria o contabile.